Voces: INTERVENCION FEDERAL ~ PROVINCIA DE CORRIENTES ~ SUPERIOR TRIBUNAL DE CORRIENTES ~ COMPETENCIA ~ CORTE SUPREMA PROVINCIAL ~ INTERVENCION DE MUNICIPALIDAD ~ GARANTIAS CONSTITUCIONALES ~ DERECHO CONSTITUCIONAL ~ NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO ~ DECRETO PROVINCIAL ~ CESANTIA ~ DEFENSA EN JUICIO ~ FUNCIONARIO PUBLICO ~ INDEMNIZACION ~ DAÑO MORAL ~ COMPETENCIA FEDERAL ~ CONSTITUCION PROVINCIAL ~ CUESTION POLITICA ~ CUESTION JUSTICIABLE ~ REMOCION DEL JUEZ

Título: La intervención federal en Corrientes y sus secuelas. ¿Por qué no reformar esa institución?
Autor: Losa, Néstor Osvaldo
Publicado en: LA LEY 2006-D, 315
Fallo comentado: Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes (STCorrientes) ~ 2005-11-24 ~ Pérez Chávez, José O. c. Estado de la Pcia. de Corrientes
Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Corrientes (STCorrientes) ~ 2005-04-27 ~ Ríos Brisco, Jorge A. c. Estado de la Pcia. de Corrientes

SUMARIO: I. A modo de introducción. — II. Los pleitos promovidos. — III. Competencia y Jurisdicción. — IV. Actos no justiciables. — V. La responsabilidad de la provincia. ¿Porqué no se citó al Estado Nacional?. — VI. Ultimas reflexiones.

"La verdad es sólo medio camino, la otra mitad se llama credibilidad. Por eso hay mentiras que pasan por verdades, y verdades que son tenidas por mentiras". José Saramago (*)

I. A modo de introducción

El Superior Tribunal de Justicia de la provincia de Corrientes, se ha pronunciado en dos causas suscitadas por consecuencias jurídicas en casos particulares originadas en la última intervención federal que operó en ese Estado y que tuvo como interventor al doctor Mestre.

Una vez más las secuelas de este acto excepcional que prevé el art. 6° de la Constitución Nacional (en adelante CN), son motivo de pronunciamiento judicial, una vez más esta figura del derecho público trae conflictos interpretativos que no terminan con la polémica situación que nace cada vez que se procede a intervenir a una provincia. Es que en todos los casos que se plantean el plexo político es muy fuerte como fuerte es el perfil que per se asumen los funcionarios interventores. De hecho el interventor aparece como un "castigador" y ello conforma una relación jurídico-política especial y no producto del consenso propio de la democracia y del federalismo. En lo fáctico existe la confusión de obrar como si además intervención federal, hubiera "estado de sitio" y su corolario suspender de hecho las garantías constitucionales. Los cuestionamientos se multiplican y las resoluciones de la Justicia se modifican con vehemencia en el transcurso del tiempo. Es fácil comprobar en la secuela de los últimos veinte años, cómo la cuestión política no judiciable en unos supuestos pasaba a ser justiciable y por ese motivo no menor, es que intentaremos delinear algunas reflexiones como producto del análisis de dos pronunciamientos del máximo Tribunal de la provincia correntina.

II. Los pleitos promovidos

Por resolución de la ley nacional 24.236 (Adla, LIII-C, 3027), el gobierno federal determinó la intervención federal de la provincia de Corrientes con base en el art. 6° de la Constitución Nacional. Pasaron unos años desde esa determinación que conllevó al doctor Ramón Mestre que fue el designado para la faena intervensionista, a declarar "en comisión" al Poder Judicial estadual "a fin de garantizar la forma republicana de gobierno...", de resultas del cual, algunos magistrados y funcionarios fueron luego convalidados en sus cargos y otros tuvieron otra suerte: quedaron cesantes por decisión del interventor federal en base a la normativa que como tal le confería ese poder de manera implícita.

Estas situaciones límites que se sucedían en aquellos días, tuvieron repercusión periodística, toda vez que algunos jueces removidos por este sistema no habitual se suicidaron y otros cayeron en estado de depresión por sentirse afectados por la drástica medida que en cada caso se les notificaba sin tener conocimiento de la causales concretas y sin haber sido oídos.

El ex Ministro del alto tribunal de la provincia José O. Pérez Chavez y ex Fiscal de Cámara Criminal de la ciudad capital de ese Estado Jorge Alberto Ríos Brisco promovieron sendas acciones contenciosas administrativas por ante la Corte Suprema provincial, las que fueron resueltas por el referido tribunal el 24 de noviembre y el 27 de abril de 2005, respectivamente. Ambos peticionaron la nulidad de los decretos locales dictados por el Interventor federal por los que quedaron cesantes por entender que los mismos carecían de validez legal, no expresaban causas de la cesantía y que en ningún caso habían posibilitado el derecho de rango constitucional de ser oídos los removidos funcionarios y ejercer el derecho de defensa conforme lo determina la constitución nacional, la provincial y los tratados internacionales que devienen del art. 75 inc. 22 — CN— . Ambos reclamaron a la provincia demandada, el cobro de indemnización por daño moral y el doctor Ríos Brisco añadió otros rubros indemnizatorios entre los cuales solicitaba compensación económica por daño al honor, daño emergente, lucro cesante, daño al proyecto de vida, daño psíquico. El ex fiscal no peticionó la restitución del cargo aunque la contestación de la demanda por la apoderada de la accionada rechaza esa pretensión no pedida. Aparentemente Pérez Chavez sí reclamó reincorporación funcional. En síntesis, ambos logran indemnizaciones por daño moral, no son restituidos y el ex fiscal no recibe todos los rubros remunerativos que pretendía.

III. Competencia y Jurisdicción

El primer conflicto que se presenta al analizar estas actuaciones es el vinculado con la competencia del Tribunal local donde se promueven las demandas que son derivación de actos efectuados por una autoridad que no integró la estructura natural de la provincia sino que fue elegida por el Presidente de la Nación para ejecutar lo estipulado por una Ley del Congreso Nacional. Es entonces el gobierno central y no el local el que deduce y define quiénes seguirán en sus cargos judiciales provinciales y quiénes dejarán de ser magistrados o funcionarios y que ello tiene como fuente la ley nacional 24.236 (Adla, LIII-C, 3027) que originó la excepcional medida intervensionista en el territorio correntino. Sin embargo, el reclamo se dirige exclusivamente al Estado local y no a la Nación, y será aquél y no ésta quien deberá responder.

En atención a esta resumida situación, en apariencia la competencia debería ser federal y no local. La unanimidad de los miembros del Supremo Tribunal de Corrientes coinciden en que debería ser la Nación quien por medio de su jurisdicción resuelva estas demandas, pero citando precedentes de la propia Corte Suprema de Justicia de la Nación (entre otros "Gravoski, Alicia Liliana c. Interventor federal de la provincia de Corrientes s/amparo" - competencia N° 469, XXXVIII, tomo 245 del libro de sentencias de la CSJN del 22-8-2002). La doctrina del máximo tribunal federal es que "...los actos de naturaleza local que emanan de los interventores federales de una provincia, no pierden ese carácter en razón del origen de su investidura, por lo que su impugnación como contrario a las normas locales no es de competencia federal...".

Como señalé al principio de este comentario, la dogmática jurisprudencial es compleja, discutible y no siempre tiene los mismos criterios apreciativos de efectos jurídicos para las provincias. Si recordamos el conocido caso "Santiago del Estero" producto de la acción promovida por el Senador Zavalía para evitar que el Interventor de esta provincia doctor Lanusse lograra reformar la constitución provincial cuando no estaba envestido para ello por la ley respectiva, veremos que la Corte Federal se abocó en plenitud en ese expediente y revocó la decisión del funcionario federal. A priori, parece que los resultados que emanaron de la Corte serían opuestos. Lo dejo como reflexión para lectores, en los casos de intervención antes, durante y después, no está presente lo que se conoce como "gravedad institucional" ¿??. Y si este es el entendimiento que debe convalidarse y las intervenciones son necesariamente federales, no será la Justicia Federal, y la Corte en particular la que debe intervenir...

La máxima autoridad judicial de la provincia correntina, aceptó la competencia por razones de economía procesal y acatando la doctrina de nuestro máximo pretor que si bien no impone su criterio como obligatorio, sí exige que para alterarlo, los tribunales justifiquen y funden con nuevos y valiosos argumentos, el apartarse del precedente de la Corte Federal. Coincidimos con los ministros del Superior correntino que debió ser la Corte de Justicia Nacional la que debía entender, tal vez, debieron hacer pesar nuevos argumentos para que se asuma en lo federal la competencia, pero la invocación a la economía procesal no deja de ser admisible para su justificación jurisdiccional.

IV. Actos no justiciables

Los accionantes agraviados por las decisiones discrecionales del Interventor Mestre, coinciden en su reproche que se exterioriza como "indefensión". En efecto, si se decide remover o cesantear a un magistrado, al menos quienes se ven perjudicados por la medida, tienen derecho a ser oídos, a ofrecer prueba, a conocer las imputaciones, al beneficio de la duda y a que ciertas resoluciones interlocutorias puedan ser materia de impugnación. Las destituciones resueltas por el comisionado del presidente de la nación, sólo se fundaron en la ley que decretó esa medida excepcional. Cualquier agente de la administración pública en un sumario administrativo, tiene derecho a defenderse plenamente y, si esto le fuera negado por el sumariante o se verificaran arbitrariedades en el procedimiento, el encartado tiene siempre el derecho de acudir en revisión a la Justicia para que corrija las deficiencias en el proceder o se ponga en vigencia la transparencia de los actos administrativos en lo contencioso interno. Puede ampararse por mora en la Administración y lograr que se exija pronunciamiento a la autoridad que realiza el sumario o actúa fuera de lo judicial. Obsérvese que este derecho de estabilidad en la función pública es menor que el de inamovilidad que tienen los magistrados judiciales. Pese a ello, las garantías procesales-constitucionales se respetan. No ocurre lo mismo en los casos que examinamos y que son producto del obrar discrecional de un funcionario federal de naturaleza política. A mayor abundamiento, no se había decretado el estado de sitio en la provincia. Consecuentemente, las garantías constitucionales no se hallaban suspendidas y, por ende, continuaban vigentes sin que de hecho esto haya sido advertido por el comisionado federal en la provincia litoraleña, que como se aprecia procedió sin derecho a desconocer derechos individuales.

Se dice en los votos que "discrecionalidad no es lo mismo que arbitrariedad", pero, el perfil del que llega a un gobierno local, parecería — como ya apunté al inicio— que tiene un propósito castigador y que sus imperativos son inapelables y menos revisables. Lo discrecional no fatalmente es autoritario, pero menos es democrático. Esto último, parece contrario a la forma netamente republicana y democrática de gobierno que adoptamos en el art. 1° de la Constitución Nacional y se opone a los principios que inspiraron todas las constituciones argentinas(nacional y estaduales), pero es más, se oponen al Pacto de San José de Costa Rica (Adla, XLIV-B, 1250) y otros Tratados que forman parte de nuestro plexo normativo superior de índole constitucional.

Hemos sostenido que la figura de la "intervención federal" de nuestra Carta suprema, no tiene su similar en la constitución norteamericana que fue la fuente de derecho que asistió a nuestros convencionales. Hemos afirmado que es la institución más unitaria y autoritaria (antifederal) que posee nuestra Ley Suprema (1).

El voto minoritario de la Corte correntina está en contra de nuestra postulación precedente. Considera que los actos de la "intervención federal" en el sentido que se han tratado, son políticos y no judiciables. Y aquí, debemos analizar si esos actos políticos imperativos y provenientes de la representatividad que ostenta el interventor, no se oponen a los más emblemáticos derechos humanos que también conforman la normativa constitucional argentina. Un acto político es también un acto jurídico y por ende sujeto a control judicial cuando se aparta de los carriles propios que imponen las constituciones y los tratados internacionales. No debe juzgarse la oportunidad y tiempo de una intervención federativa, ni la persona designada por el presidente, ni la ley del Congreso como instrumento apto. Sin embargo las restantes actuaciones no tienen un fuero que las exima de controles políticos o judiciales. En estos obrados en estudio, se observa que la cesantía para algunos miembros de la Corte de Corrientes es un acto de naturaleza política — no compartimos esa posición— pero, de ese dictamen aparece un efecto subjetivo jurídico que es innegablemente de naturaleza civil: el daño moral. Esto no se puede discutir ni negar su juzgamiento. Si se consolida el avasallamiento del derecho de defensa como elemento básico del derecho de gentes, tal vez el voto minoritario de la Corte correntina tenga razón. Por todo lo expuesto hasta aquí y la reiteración de lectura que uno hace de los tratados internacionales cuando se plantean estas cuestiones, me lleva a la convicción que, cualquiera sea el concepto sobre el obrar de un juez o fiscal, debe necesariamente ser oído, debe tener el derecho a defenderse y ofrecer pruebas y hasta a pedir la revisión judicial cuando quien opera en el decisorio no es juez (el interventor ni siquiera era abogado). Si un reo acusado por cualquier delito tiene el derecho a su defensa amplia aunque haya sido descubierto in fraganti delito, por qué alguien que fue ungido en un cargo mediante un proceso de índole constitucional local, carece de esa elemental forma de descargo...

Reiterando mi estilo, debo aclarar que no conozco a ninguno de los actores de las acciones que estoy comentando, que ignoro si fueron buenos o malos magistrados aunque sí se que no tengo competencia ni autoridad para juzgarlos. Mi comentario se vincula con las contradicciones que operan en el derecho positivo y en la vulneración de preceptos que tienen en mira valores superiores.

Las experiencias intervensionistas en líneas generales, no han sido eficaces, con excepciones que sí merecen ser aceptadas. El uso político de esta figura, el atropello no esperado a veces por parte de quien encomendó la intervención pero que padece una población, el cercenamiento de la autonomía provincial que a veces, como ocurrió con la intervención Mestre en Corrientes, también invadió las autonomías municipales para las que no estaba autorizado (recuerdo que intervino a la Municipalidad de Goya — entre otras— cuando esa atribución no la poseía por la ley), el avanzar sin límites sobre las instituciones locales y otras alternativas que en la praxis se han comprobado reiteradamente, me llevan a la convicción que, tal como muchos tratadistas y políticos han propuesto años atrás, la figura de la intervención deba ser reglamentada o bien deba ser alterada en la letra de la constitución. Recuerdo, y lo expresé en la obra de mi autoría citada al pie que, Antonio María Hernández (h.) cuando se desempeñaba como diputado nacional, había propuesto la figura del "interventor-mediador", una suerte de soporte institucional que en representación del gobierno federal acuda a la provincia más como veedor y, en su caso, intente con consenso reinstalar las instituciones comprometidas. Hoy el interventor es una figura que opera como "invasor" con poderes que le otorga la legalidad de la norma federal intervensionista y el decreto convalidatorio del presidente. Salvo excepciones que las hay, los provincianos no guardan buen recuerdo de las intervenciones federales.

V. La responsabilidad de la provincia. ¿Por qué no se citó al Estado Nacional?

En ambas causas y con voto dividido, la provincia que no fue quien hizo cesar a los reclamantes, fue la condenada a abonar las indemnizaciones por daño moral sin que la Nación como poderdante del interventor federal, fuera parte o tercero con interés legítimo en el proceso seguido por los dos magistrados locales. En principio, no parece lógico que el Estado federal eluda su responsabilidad si la misma existió. Modestamente, estimo que en lo estricto, el voto minoritario con relación a quién debe soportar el reclamo indemnizatorio, tiene razón y ello en virtud de la legitimidad pasiva que, a mi juicio es de la Nación y ni siquiera por solidaridad debía ser motivo de pago por el estado local. Qué hubiera ocurrido si la Corte de Corrientes hubiera citado al gobierno nacional como tercero con interés legítimo o como parte necesaria en el proceso. Me parece que hubiera sido útil y además legítimo escuchar al Procurador del Tesoro de la Nación, así, el voto minoritario debió sin dudas citar al que se deduce por vía indirecta tendría que haber sido el legitimado pasivo en la litis; el Estado Nacional. El hecho que los precedentes citados por los ministros votantes hicieran que por economía procesal se sustanciara en la provincia cada litigio ut supra examinado, no obstaba a que el Estado Nacional fuera citado a estar a derecho y argumentara como parte lo que considerara en su descargo. Esta solución se me ocurre hubiera sido más atinada, más justa y conforme a derecho.

VI. Ultimas reflexiones

Me parece oportuno que de estas situaciones complejas y de notoria gravedad por sus alcances, se aprecie la necesidad de adecuar ciertos institutos a los tiempos que nos toca vivir. En el caso de la "intervención federal" o su réplica la "intervención provincial a los municipios", merecerían, en mi opinión, un nuevo tratamiento que no anule o derogue las normas que la propia constitución ordena en resguardo de las garantías procesales-constitucionales de índole personal (art. 18 CN), que no vede los derechos irrenunciables que con criterio garantístico imponen para todos los habitantes del país, los Tratados Internacionales incorporados a la Constitución Nacional por el art. 75 inc. 22. La igualdad del art. 16 — CN— es para todos: gobernantes y gobernados y en todos los niveles de gobierno. Caso contrario y como señala el epígrafe, siempre estaremos ante verdades a medias.

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(*) "No sabía que había que hacerlo" en la obra "Las maletas del viajero", Alfaguara, 1986.
(1) LOSA, Néstor Osvaldo, "Derecho Municipal, Público Provincial y Contravencional", con prólogo de Daniel SABSAY, Ediciones Jurídicas Cuyo, Mendoza, 1ª edic. 1998, 2ª edic., abril de 2006, p. 193 y siguientes.
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